求解城鎮化進程中的“人地矛盾”
發布時間：2013-12-07 新聞來源：中華工商時報
在近日舉辦的中國(上海)城鎮化高層論壇上，與會者認為：農村土地股份制改革是解決城鎮化建設中土地和農業問題的重要途徑之一。
農業人口比重下降，城鎮人口上升，是城鎮化的表面現象，產業結構從農業經濟轉向工業經濟和服務經濟為核心，才是城鎮化的實質演進。一直以來，地少人多的中國，用全球7%的耕地養活了世界22%的人口，成功解決13億人吃飯的問題。所以，堅持世界最嚴耕地制度，嚴守18億畝耕地糧食安全警戒線，長期被視為中國發展過程中的不二選擇。然而越來越多的專家學者開始認為，堅守18億畝耕地紅線的政策，只控制了耕地總量，缺乏對耕地質量的實質性保護。在11月30日，由求是《小康》雜志社主辦、大中華國際集團承辦的中國(上海)城鎮化高層論壇上，土地改革和三農問題再次引發關注，成為了城鎮化建設能否破題的關鍵。
探討耕地可否證券化
在第十屆全國政協副主席、中國工程院主席團名譽主席徐匡迪的觀察中，在現代意義上，城鎮化是農業社會進入工業社會以后的一種發展現象。它并不是一個獨立的經濟指標，與國外城鎮化程度高的城市相比，中國城鎮化有其重要特點，并非城鎮化比重越高，就越代表城鎮化水平高。
他強調，中國是一個傳統的農業大國，改革開放三十多年來，城鎮化的持續、快速發展，為經濟社會作出了巨大的貢獻。到2012年底，中國城鎮化率達到52.57%，城鎮人口7.2億，已經超過了一半，而“中國特色的城鎮化”則是在發展極不平衡的大國里面的城鎮化，而且是在三農問題高度敏感背景下的城鎮化，所以其發展也形成了巨大的風險與挑戰。
目前，我國18.26億畝耕地中，中低產田13億畝。70%的耕地由于農田使用過量化肥、農藥、工業污水排放等原因已受到污染，嚴重影響了我國糧食安全。與會專家普遍認為，在過去若干年內，堅守18億畝耕地紅線的政策在保護耕地、確保糧食安全等方面發揮了重要作用。
在這個過程中，農業部政策法規司司長張紅宇認為，首先要保護好城市的耕地，因為城鎮化必然還要帶來土地資源規模化。“我們要想著怎么樣盤活存量，在增量上做文章，才是重點。”
在過去若干年內，堅守18億畝耕地紅線的政策，在保護耕地、確保糧食安全等方面發揮了重要作用，但嚴控土地供給、嚴控市場需求的管理方式也造成土地資源的價格扭曲，既不利于優化土地資源配置，而且還導致人地矛盾突出和城鎮建設用地供給緊張。
如何解決這一問題?土地證券化扭轉，成為論壇一個討論熱點。大中華國際集團董事局主席黃世再認為，土地證券化扭轉，可以盤活農村的土地，從而增加農民的收益。“當農民的土地證券化，大量的資金便會引進來，民營企業也會走過來，這個時候農民的土地會每年升值。同時，民營企業可以更多參與城鎮化建設，比如基礎設施的經營權。在未來的經濟收益的時候，農民把土地使用權作為入股，組成利益共享、風險共擔的股份制合作社，按照土地分紅，一輩子都可以分下去，也可以用資金進行社會運作，企業成立基金公司城鎮化，這樣政府的負擔也少一點。”黃世再說。
土地城鎮化快于人口城鎮化
近日，國家統計局公布了2013年糧食總量達到了6.02億噸，在九年基礎之上，實現了十連增，這在世界范圍內都非常罕見。全國農民生產收入扣除物價后，增長了9.6%，繼續高于城鎮居民可支配性收入，張紅宇認為，不出意外的話，連續三年農民收入增幅超過城市居民的整體上，將再次縮小城鄉歷史差距，農業前景看好。
但是徐匡迪看到了另外一面：全國每年進口糧食1200萬億斤，糧食安全問題不容樂觀。“我們還有10%需要進口，中國進口糧食增加1個百分點、2個百分點，世界糧食就會波動。中國糧食是屬于中度風險的國家。原因不是中度缺糧，而是人口太多，養活中國是一個大問題。我們現在土地城鎮化的速度快于人口城鎮化。國際社會公認的土地城鎮化和人口城鎮化的合理比值應該在1∶1.12左右，而我國1990-2000年間，土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.71倍;2000-2010年間，土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.85倍。土地的速度大大超過了人口速度，尤其是農業的土地在逐年減少。所以城鎮建設占用耕地，特別是城鎮建設占用的都是優質耕地。”
著名經濟學家、國家統計局原副局長、全國人大財經委原副主任委員賀鏗認為，不能盲目進行土地城鎮化，在此之前應該進行農業現代化。“沒有農業的現代化，就不可能有進一步的城鎮化。”
賀鏗提供了日本城鎮化的經驗和與會者分享。“日本的新農村建設在上世紀50年代提出以來，前后進行了33-35年。它的新農村建設首先是規定900戶以上，夠一個鎮人口的才能進行建設。第一個階段解決農產品匱乏的問題;第二個階段解決真正的農業現代化的問題;第三個階段就明確地提出了城鎮化——把產業引向農村。而且確立了一個非常有名的法律，即《把工業引進農村促進法》，要把農村建設成為山川秀美的宜居的小城鎮。所以日本現在除了東京之外，其他的都沒有再擴張。所以必須把農業現代化當作新型城鎮化的前提，把新農村建設和新型城鎮化緊密結合。”
進行有效的土地股份制改革
與會專家總結，農村土地股份制改革，是解決上述城鎮化建設中土地和農業問題的重要途徑之一。西南政法大學副校長劉俊認為，農村土地的改革形式很多，但歸結起來無外乎就兩種：強化集體資產型股份制改革和弱化集體資產型改革的模式。
強化資產的模式，實際上是將集體建設用地在進入市場的時候，強調的是將沒有分配給農民的土地使用權，通過股份制改革聲稱集體股，繼而產生可分配的紅利，然后跟成員權直接對接。“如果成員一旦去世，基于土地所產生的權利，也就及時地消失。這種改革保障了我們原來的土地的生存保障價值的目標，同時通過這樣的股份制改革，我們除去了土地的使用權和占有權，通過使用權和占有權的用戶，有受讓的一方完全可以依據市場的規則，引入效率機制，然后實現我們的效率價值目標。”
弱化集體資產型，則是把集體土地和其他資產通過評估和量化，然后股權分配。“這種股權分配最核心的實質是以現有的權利人為權利即付，然后分配。也就是說昨天去世的成員已經不能享受到了，明天新出的成員也不能享受這樣的權利，實際上弱化了集體資產。”
但劉俊也強調，在股份制改革的同時，也一定要防止可能會導致農村土地變相私有化的傾向，而且要注意農用地的非農化的問題。“一旦允許建設用地進入市場，它肯定能夠釋放出大量的土地價值。”
在這個過程中，消費升級也開始密切相關。國家發改委農經司副司長方言認為，土改后水稻變樓房，土地變樓房，特別是在南方有些地方土質非常差、灌溉條件不具備的地方變成了農田，1畝至少是相當于1畝半的產量，給中國單產提升造成了很大的問題。“而且大量城市周邊，幾十年國家長期的投入，曾經建成的排灌條件非常好的農地，現在卻都已經變成了樓房，18億畝地紅線，再次變得關鍵。”
12月3日，中共中央政治局召開會議，聽取第二次全國土地調查情況匯報。據資深土地專家和國土部有關人士透露，此次土地調查發現，中國耕地保有量超19億畝，高于此前官方統計的18.24億畝。摸清全國耕地保有量，對正確推進城鎮化、確定城鎮化每年可以占用耕地的上限具有重要意義，同時也對中國統一實施土地規劃和建設規劃、明確耕地保護補償提供了依據。中國到底有多少耕地，在此次土地調查中最為引人關注，具體官方數據會在近日公布。
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